Статья


*
9 за 2004 год
МИД
Д.Г.Родионов
доцент кафедры “Финансы и денежное обращение” Санкт-Петербургского государственного политехнического университета, доктор экономическ
Зарубежный опыт управления коммунальным хозяйством
*
В странах с развитой рыночной экономикой, – США, Великобритании, Германии, Японии и др., накоплен богатый опыт организации коммунальных служб в рамках государственного (муниципального) и частного секторов, детальное изучение которого может оказаться весьма полезным с точки зрения применения его положительных сторон российской практике.
На рубеже 80-90-х гг. ХХ столетия правительства многих стран в рамках социально-экономических программ и программ реформирования государственного сектора экономики проводили приватизацию объектов городского хозяйства. Параллельно с процессом приватизации шел поиск новых организационных форм предоставления коммунальных услуг с участием представителей частного бизнеса. При этом сохраняется предоставление услуг муниципальными службами. Муниципалитет выступает в качестве организатора производства услуг, а предоставление услуг осуществляется предприятиями, основанными на муниципальной собственности и подотчетными муниципалитету. Предоставление подобных услуг осуществляется муниципальными департаментами по санитации (сбор, вывоз, утилизация пищевых отходов и бытового мусора и др.); департаментами парков (озеленение, благоустройство городской территории и др.); департаментами по автомагистралям и т.д. В России подобным образом предоставляются практически все коммунальные услуги. Однако в дальнейшем удельный вес таких услуг будет снижаться за счет привлечения на конкурсной основе частных производителей жилищно-коммунальных услуг.
Следует отметить, что, к сожалению, попытки создать конкурентную среду в жилищно-коммунальной сфере в ряде крупных городов России, как правило, недостаточно успешны. Так, например, в Санкт-Петербурге частные компании, специализирующиеся на обслуживании жилья, утверждают, что действующие тарифы необходимо повысить в несколько раз, иначе компании работают себе в убыток, не могут обеспечить качественное обслуживание и вынуждены уйти с рынка. По некоторым оценкам, убытки частных обслуживающих организаций составляют 250-300 тыс. рублей в месяц, а из более 200 частных компаний, пришедших на этот рынок в 1997 г., к настоящему времени осталось всего пять [2].
В этой связи повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги представляется мерой вынужденной, хотя, несомненно, непопулярной и болезненной. Тем не менее, повышая тарифы, не следует забывать и о другом направлении реформ – повышении эффективности работы самих жилищно-коммунальных организаций, снижении себестоимости и повышении качества оказываемых населению услуг, разработке обоснованных нормативов их отпуска.
На наш взгляд, решению проблемы обоснованности нормативов будет способствовать проведение финансово-технологического аудита затрат коммунальных предприятий, под которым следует понимать системную и комплексную проверку обоснованности затрат, формирующих себестоимость жилищно-коммунальных услуг. При этом должны учитываться следующие перспективные требования: освоение передовой технологии и всемерное использование достижений научно-технического прогресса; обеспечение экологической безопасности систем жилищно-коммунального хозяйства; соответствие используемых технологий санитарно-гигиеническим, техническим, экологическим и социальным нормам и нормативам. Необходим также мониторинг качества поставляемых населению услуг. Информация о химическом составе воды, температуре воздуха и т.д. до сих пор практически не влияет на процесс утверждения тарифов и не учитывается при контроле за использованием средств, полученных из бюджета.
Представляется необходимым, на наш взгляд, ввести обязательный аудит тарифов на ремонтно-эксплуатационные услуги, благоустройство, затрат на дорожно-мостовое хозяйство и дорожно-транспортное строительство, если эта сфера деятельности не регулируется в регионе (городе) конкурентной средой, а также аудит цен на услуги естественных локальных монополистов. Аудиторские проверки хозяйственно-финансовой деятельности жилищно-коммунальных предприятий позволят также усилить регулирование ценообразования на всех уровнях формирования стоимости оплаты жилищно-коммунальных услуг. Это позволит выявить неэффективные и необоснованные затраты, включаемые в расчет тарифов, а также определить пути снижения производственной себестоимости услуг на всех этапах технологического цикла.
Распространенной формой предоставления муниципальными службами услуг в развитых странах являются межтерриториальные соглашения, при которых у административно-территориальных образований есть право заключать соглашения на предоставление тех или иных услуг, которые они не могут предоставлять потребителям сами или считают их предоставление собственными силами нерациональным. Подобным образом за рубежом оказываются коммунальные услуги по водо-, газо-, теплоснабжению, водоотведению, уборке снега и др. Как показывает опыт США, Великобритании, Японии, Швеции, и др. развитых стран, это позволяет более экономно использовать финансовые ресурсы, мощности и возможности производителей коммунальных услуг.
По нашему мнению, использование данной институциональной модели обеспечения услугами может быть вполне перспективно и в нашей стране. Однако для ее реализации следует: выявить потребности различных групп населения в услугах, в том числе и тех, которые пока не предоставляются; оценить возможности местных муниципальных служб, предприятий и организаций по предоставлению услуг, соответствующих стандартам качества, требуемому ассортименту и лимитам затрат; получить исчерпывающую информацию о возможных производителях услуг в других административно-территориальных образованиях; разработать и отладить механизм договорных взаимоотношений и расчетов при заключении соглашений между различными административно-территориальными единицами.
Местные органы исполнительной власти могут заключать соглашения и с частными фирмами. Во многих развитых странах городские власти давно осознали, что монопольное положение муниципальных служб сдерживает улучшение условий жизни в крупных городах. Практикуется продажа транспортным компаниям (включая муниципальные и частные) автобусных и трамвайных линий на конкурсной основе. Например, в 1992 г. около 250 из 400 маршрутов “Лондонских автобусов” было предложено для заявок частным владельцам, но сами маршруты в частное владение не отошли. Частота движения автобусов на линии, устанавливается муниципалитетами. При невыполнении частной компанией оговоренных в контракте условий вводятся штрафные санкции. Практика показала, что переход “Лондонских автобусов” на конкурентную систему работы дал экономию транспортным компаниям около 15 % [3].
Подобные нововведения можно применить при организации городского водопровода, тепло,- электро- и газоснабжения, то есть к работе тех служб, которые принято относить к технически монопольным. Так, в малых городах и селах до развертывания централизованных систем коммунального обеспечения целесообразно более широко применять индивидуальные и групповые установки коммунального обслуживания (водо,-газо,- теплообеспечение), которые в последующем при необходимости можно подключать к сетям централизованного снабжения. В Канаде почти во всех поселках с численностью населения до 1200 человек применяются только децентрализованные системы коммунального обслуживания жилых домов. Это позволило за короткое время благоустроить весь жилой фонд в небольших поселках в северных районах страны.
Подобный опыт может широко применяться и в нашей стране, в особенности в местах нового жилищного строительства на окраине крупных городов и в области. Опыт быстрого благоустройства жилья применим не только для небольших поселков, но и для индивидуальных коттеджей и малоэтажных домов, строящихся на окраинах крупных городов. Эффективность такого подхода доказана и опытом некоторых стран Восточной Европы.
Отсутствующую в малых городах и поселках России единую водопроводную сеть могут в ряде случаев заменить групповые резервуары чистой воды с системой рециркуляции по замкнутому контуру (по этому принципу обособления за рубежом строят и канализационные системы). Здесь вполне может помочь отечественная промышленность, которая уже выпускает эффективные установки для промежуточной очистки питьевой воды и сточных жидкостей типа “Струя”, “Биокомпакт” и др. Использование децентрализованных систем коммунального обслуживания может стать ступенью на пути к достижению современного уровня благоустройства малых городов и поселков, а также изолированных от централизованного коммунального обеспечения поселений и домов в границах крупных городов.
В малых городах, поселках и местах нового жилищного строительства может быть предусмотрено использование децентрализованных систем теплообеспечения с использованием дешевого газового топлива. Современные отечественные индивидуальные отопительные котлы и водонагреватели, при всех своих недостатках, имеют достаточно высокий КПД (83 %) и не нуждаются в прокладывании теплотрасс. Их техническое совершенствование вполне под силу отечественной промышленности. На наш взгляд, использование децентрализованных систем теплообеспечения имеет далеко идущие перспективы с учетом опыта таких стран как Канада, Нидерланды, Германия, Австралия и др.
Реальной является и автономная система водоснабжения для определенной группы домов с подачей воды из артезианской скважины. В этих домах могут функционировать системы производства и подачи тепла с использованием электростанций малого размера. За рубежом действует много миниустановок, преобразующих электроэнергию в тепло специально для нужд жилищного фонда. Однако электроэнергия является пока весьма дорогостоящим ресурсом и поэтому ее использование в указанных целях реально в отдаленной перспективе, в местах строительства элитного жилья или в энергоизбыточных регионах.
Сложной сферой деятельности местных властей является и благоустройство городской территории. Муниципалитет не должен непосредственно заниматься озеленением, мощением, санитарной очисткой и другими видами работ по благоустройству городской территории. Все эти работы могут быть переданы, в рамках муниципального заказа, подрядчикам. Для того, чтобы они выполняли свои обязательства добросовестно, в максимально сжатые сроки и дешево необходима конкуренция между различными частными и муниципальными подрядчиками.
Большой опыт проведения конкурсов по благоустройству территорий накоплен местными властями крупных городов Великобритании. Акт о местном управлении (1988 г.) предписывает им проведение конкурсов частных фирм при подрядах на строительство зданий, дорог, санитарную очистку, уборку территории, обеспечению школьников питанием и др. При организации обслуживания населения в названных сферах местные власти могут прибегать к услугам собственных служб только в случае их победы на конкурсе с частными подрядчиками, а также учет мнения населения.
Подобный порядок, широко практикуемый в США, Германии, Израиле и др. странах, целесообразно использовать и в нашей стране. При организации конкурсов с участием муниципальных служб и частных компаний необходимо исключить протекционизм со стороны местных властей при определении возможных победителей. Для окончательного предоставления подряда нужно решение выборного органа власти. При этом участники конкурса могут отводить тех или иных членов конкурсной комиссии. При подрядах на городское благоустройство обязательно учитывается мнение населения.
В странах с развитой рыночной экономикой частный бизнес выполняет не более 20 %, оказываемых населению коммунальных услуг. Это связано с наличием в коммунальной сфере монопольных жизнеобеспечивающих систем, находящихся в муниципальной собственности, с высокими требованиями к качеству коммунальных услуг, жестким государственным регулированием и контролем за соблюдением стандартов качества частными производителями.
Следует принять во внимание, что государственное регулирование коммунальной инфраструктуры не только не упразднено в странах с развитой рыночной экономикой, но и претерпело глубокую эволюцию под воздействием специфических потребностей в той или иной отрасли коммунального хозяйства. В этой связи заслуживает внимания опыт ведущих индустриальных стран и, особенно, США, у которой территория, географические зоны, структура управления и др. сопоставимы с российскими [1]. Эта страна развитых рыночных отношений имеет длительный опыт федерального регулирования экономики, в отличие от России, где начальный этап рыночных отношений сопровождается переходом ответственности на муниципальный уровень, дезорганизацией и снятием государственного финансирования.
Современный фундамент регулирования городской коммунальной инфраструктуры США на федеральном уровне был заложен в 30-е гг. серией законов, распространяющихся, прежде всего, на электроэнергетику. В 1933 г. был принят закон о создании администрации реки Теннеси, а в 1953 г. – закон о холдинговых коммунальных компаниях, который установил систему общих принципов федерального контроля за производством и распределением электроэнергии, а начиная с 1938 г. и природного газа, которые действовали в той или иной форме вплоть до конца 70-х гг., когда они подверглись значительной модификации. При этом не затрагивался уровень цен и тарифов на электроэнергию, производимую для внутренних нужд в штатах, которые контролировались либо штатными органами власти, либо устанавливались в ходе свободной игры рыночных сил, а нередко просто отражали диктат крупных компаний.
Энергетический кризис 70-х гг. внес значительные изменения в формы и методы федерального регулирования энергохозяйства США. Федеральное правительство стало осуществлять серию программ по экономии энергии, включающих разработку стандартов, финансовую помощь школам, больницам и группам населения с низкими доходами, а также субсидирование НИОКР по созданию энергосберегающих технологий.
Был принят Закон о регулирующей политике коммунальных электрокомпаний, который создал законодательные основы для федерального регулирования не только оптовых цен на электроэнергию в международной торговле, но и розничных цен на электроэнергию внутри штатов. Законодательство установило 11 стандартов, регулирующих деятельность коммунальных электрокомпаний, 6 из которых связаны с установлением тарифов на электроэнергию, а 5 имеют отношение к проведению тарифной политики компаниями.
На рубеже 70-х-80-х гг. ХХ столетия в развитии отраслей коммунального хозяйства США, при достаточно разработанной правовой базе, на первый план вышли проблемы организации управления и финансирования. Непосредственная ответственность за объекты коммунальной инфраструктуры возложена на местные органы исполнительной власти. Именно они должны обеспечивать бесперебойное функционирование коммунальных объектов, их реконструкцию и развитие. Финансирование этих работ исключительно местными органами власти было бы им непосильно, поэтому помощь поступает как из бюджетов штатов, так и за счет федеральных субсидий, выделяемых под те или иные федеральные программы.
Самым распространенным видом субсидирования являются целевые программы, направленные на реализацию конкретных проектов. Однако, эта реформа имеет свои недостатки. Закрепление за любым министерством субсидий ведомственного предназначения делает практически невозможным в следующем финансовом году их перераспределение в пользу новых программ по другим ведомствам.
Федеральное правительство субсидирует около половины инвестиций местных и штатных правительств. Целевые федеральные отчисления правительствам штатов и местным органам власти для инвестиций в строительство объектов коммунальной инфраструктуры составляют ежегодно более 25 млрд. долл.
Популярным видом федеральной финансовой помощи являются “блоковые программы”, направленные не на конкретный объект, а в определенную сферу, нуждающуюся в финансовой поддержке, что позволяет скоординировать финансовую помощь и обеспечить ее строгий целевой и адресный характер.
Финансовое и организационное участие федерального правительства (в лице различных федеральных учреждений) в решении проблем развития коммунального хозяйства и инфраструктуры не заменяет достаточно четкой системы разделения ответственности между властями различных уровней. Федеральное правительство отвечает в основном за инвестирование в природные ресурсы, охрану окружающей среды, водный транспорт, порты и вокзалы, регулярно выделяет большие средства штатам для поддержания и развития сети шоссейных дорог.
Правительства штатов несут ответственность за строительство шоссейных дорог, частично за развитие сети электро-, тепло- и газоснабжения. Все остальные вопросы коммунальной инфраструктуры – водоснабжение, санитарное состояние, канализирование, общественный транспорт, – находятся в ведении местных властей, которые используют на эти цели, как свои бюджетные средства, так и федеральные субсидии в различных формах, а также средства из бюджетов штатов.
Таким образом, местные власти получают прямой выход на соответствующие федеральные регулирующие организации и законодательные органы страны.
Перспективы развития коммунального хозяйства и инфраструктуры в США предполагают, что система переплетения финансовой и организационной ответственности всех органов власти сохранится и в будущем. Муниципалитеты и другие органы местного самоуправления, а также правительства штатов будут прибегать к федеральной помощи как к средству пополнения местной казны и в целях осуществления крупных проектов. то же время федеральное субсидирование не устранит всех трений в штатных и местных бюджетах, так как по большей части оно все же направлено на реализацию общенациональных программ на местах, не всегда совпадающими с местными приоритетами. Помощь по линии “разделения доходов” и “блокового субсидирования” частично смягчает эту проблему, давая возможность местным органам власти распоряжаться частью федеральных средств по своему усмотрению.
Таким образом, тщательно изучая опыт зарубежных стран, результаты хозяйственной деятельности, систему нормативно-законодательных актов и практику, необходимо использовать достижения для сокращения материальных и моральных затрат при реформировании коммунального хозяйства в России, развитии новых форм хозяйственных отношений в отрасли.
Зарубежный опыт указывает на следующие направления развития частного бизнеса в коммунально-бытовой сфере: организация и эксплуатация жилищного фонда; бытовое обслуживание населения: ремонтные услуги, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов; уборочные работы, озеленение; транспортное обслуживание; ремонт и содержание дорог.
По мнению многих исследователей в перспективе, несмотря на наличие монопольных жизнеобеспечивающих систем, участие частного сектора в коммунальном обслуживании будет расширяться на контрактной основе. Наиболее распространенными вариантами привлечения частных предпринимателей к предоставлению коммунальных услуг становятся следующие: договора об обслуживании, управлении, аренде, концессии. Все это позволяет государству (муниципалитетам) продолжать обеспечение населения услугами, ограничив при этом свою роль формированием спроса, выбором поставщиков коммунальных услуг, контролем за исполнением подрядчиками условий контрактов и оплатой счетов.
Оказание коммунальных услуг может осуществляться и на основе франчайзинга. Договора, заключаемые территориальными органами управления с небольшими фирмами, которые сохраняют практически полную хозяйственную самостоятельность. Взамен они обязаны отчислять в местный бюджет 5-10 % своего дохода, вводить представителя местной власти в состав правления и рекламировать фирменный знак территориального органа [4].
Франчайзинг может быть исключительным, когда право на производство коммунальных услуг на данной территории монопольно предоставляется какой-либо одной частной фирме, либо многосторонним, когда производителями здесь становятся несколько фирм, среди которых потребитель может выбрать наиболее подходящую. При франчайзинге, как и при заключении контракта с частной фирмой, муниципалитет выступает посредником, однако в первом случае коммунальные услуги оплачивает потребитель, а не муниципалитет. Франчайзинг особенно эффективен при снабжении электроэнергией, водой, газом, организации автобусных перевозок.
В России муниципальные предприятия пользуются монопольным правом на производство коммунальных услуг. Поэтому применение франчайзинга здесь возможно лишь при реорганизации всей системы хозяйственных отношений в отрасли.
*
© 1997-2018. Журнал «Инновации» при содействии СПбГЭТУ «ЛЭТИ»